*Publicado originalmente en El Mercurio Legal, 20 de octubre
de 2011.
Fuente: www.core.cl
Desde hace un poco más de 30 años hemos venido discutiendo
entre nosotros sobre los alcances de la denominada acción de nulidad de derecho
público. Esa discusión no ha sido nada de pacífica, pues no sólo ha enfrentado
formas de entender la teoría de la invalidez de los actos administrativos, sino
que también los criterios de legitimación y el rol de los jueces en esta
acción.
Desde el principio la teoría que veía a la nulidad de
derecho público como una acción constitucional, que operaba de pleno derecho e
imprescriptible, tuvo amplia difusión. Ella no sólo era atractiva por su
simplicidad, sino que sobre todo por sus efectos. La jurisprudencia de la Corte Suprema
la acogió circunstancialmente durante la década de los noventa.
Sin embargo, desde finales de esa década la Corte fue ajustando el
contenido de la acción y ha morigerado los efectos del impulso inicial. En
efecto, desde el conocido casoAedo Alarcón la Corte distinguió la acción
de nulidad contra el acto, de los efectos patrimoniales de su declaratoria.
Para la primera hipótesis la declaró imprescriptible, para la segunda aplicó
las reglas generales de prescripción del Código Civil.
Parte de las razones de ese cambio se deben a los vuelcos
jurisprudenciales que primero incorporó el ex Ministro Urbano Marín y en la actualidad
el Ministro Pedro Pierry, como en otras materias en las cuales ya he tenido
oportunidad de referirme en otras columnas.
Desde la perspectiva de las causales, la Corte desde principios de 2000, ha mantenido una
regularidad a través de una serie de sentencias que en resumen afirman que: (a) el texto constitucional no regula la
nulidad de pleno derecho y por lo tanto requiere de pronunciamiento expreso por
parte del juez; (b) la nulidad no es la única sanción que
puede afectar al acto; (c) no constituye un juicio de constitucionalidad sobre
el acto; (d)por lo tanto no procede contra
cualquier vicio, sólo operará en los establecidos en el inciso 1º del art. 7º (Investidura,
competencia y formas procedimentales y externas).
No obstante, la
Corte ha ido variando este último criterio. Por ejemplo,
desde que la sentencia Camacho esgrimió que la
ilegalidad interna de un acto administrativo no es constitutiva de nulidad de
derecho público, recientemente la
Corte ha reconocido como causales de esta acción aquellas
generalmente reconocidas por la literatura como constitutivas de anulabilidad,
incluidas la de violación de ley. Así las cosas, para la reciente jurisprudencia de la
Corte son casuales de nulidad de derecho público: la ausencia de investidura
regular del órgano respectivo, la incompetencia de éste, la inexistencia de
motivo legal o motivo invocado, la existencia de vicios de forma y
procedimiento en la generación del acto, la violación de la ley de fondo
atinente a la materia y la desviación de poder.
Por otro lado, la
Corte en el contexto de una amplia categoría de causales de
nulidad de los actos administrativos, ha precisado bajo qué condiciones esos
actos pueden ser enjuiciados. En el reciente caso Junta de Vigilancia, la Corte ha sostenido que no es
posible admitir una nulidad de Derecho Público en contra de oficios de un
organismo administrativo, en la cual se contiene una opinión, pues la Corte por medio de esta
acción no puede sustituir las competencias de la autoridad administrativa.
Finalmente, un aspecto en el cual la Corte se ha detenido
últimamente es la legitimación para ejercer la acción. Mientras en una primera
etapa admitió una legitimación amplia asimilando esta acción a la de
enjuiciamiento objetivo del acto, en el último tiempo la Corte ha decidido restringir dicha
legitimación en el entendido que el que puede recurrir de nulidad de derecho
público es el que tiene un derecho o interés legitimo afectado de carácter
significativo y a quien beneficia la declaratoria de nulidad.
Como se puede apreciar las cosas han variado sustancialmente
en materia de nulidad de derecho público. Al igual que en materia de
responsabilidad del Estado, como
explique en un artículo anterior, la Corte ha sacado la acción de la Constitución y la ha
tratado de legalizar. Sin embargo, a diferencia de lo que sucede en
responsabilidad en donde la ley establece un título de imputación general (falta
de servicio), la nulidad de derecho público inevitablemente termina siendo
construida en su contenido y extensión desde la Constitución.
Pareciera necesario e indispensable construir una teoría de
las nulidades en el Derecho Público chileno sobre la base de criterios legales.
En mi opinión, la Ley de
Procedimiento Administrativo da luces suficientes para eso y es ahí
quizá en donde debamos buscar esa teoría general.
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